GIỚI THIỆU
Khát vọng phát triển của Việt Nam – trở thành một quốc gia có thu nhập cao vào năm 2045 – không thay đổi trong những năm gần đây, nhưng các con đường để đạt được vị thế đó thì đã thay đổi. Những thay đổi này được thúc đẩy bởi sự chuyển đổi cơ cấu nhanh chóng của nền kinh tế Việt Nam. Việt Nam đang dần trở nên giàu có hơn, với khu vực tư nhân trong nước lớn mạnh hơn, tốc độ đô thị hóa nhanh hơn, nhưng không may là trở nên ô nhiễm hơn và môi trường kém bền vững hơn. Về mặt xã hội, người dân Việt Nam hiện đang sống lâu hơn và khỏe mạnh hơn, có học thức hơn và sinh ít con hơn. Với tốc độ tăng dần, từng chút một, các thể chế cũng đã phát triển theo hướng phụ thuộc nhiều hơn vào cơ chế thị trường, nhà nước pháp quyền, khả năng giám sát, phản biện thông qua vai trò mạnh mẽ hơn của các cơ quan lập pháp ở cấp quốc gia và địa phương, khuyến khích phát triển khu vực tư nhân và việc phân cấp một số quy trình ra quyết định. Những thay đổi về kinh tế, xã hội, nhân khẩu học và thể chế này đã được ghi nhận trong một số nghiên cứu gần đây, đặc biệt là Báo cáo Việt Nam 20351 (xuất bản năm 2016) do Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới phối hợp thực hiện. Đối thoại chính sách sau báo cáo đó đã dẫn đến sự đồng thuận cao về những ưu tiên phát triển chính của Việt Nam trong thập kỷ tới.
PHẦN 1. KHỦNG HOẢNG COVID-19 VÀ CÁC ƯU TIÊN PHÁT TRIỂN CỦA VIỆT NAM
Khủng hoảng COVID-19 là cú sốc toàn cầu lớn nhất trong nhiều thập kỷ. Thế giới không những mất đi hàng triệu mạng sống, mà còn bước vào cuộc suy thoái kinh tế lớn nhất kể từ Chiến tranh thế giới thứ hai. Dự kiến sẽ có một quá trình bình phục mạnh mẽ nhưng không đồng đều trong năm 2021, song đại dịch COVID-19 vẫn để lại những vết sẹo lâu lành. Dù khó dự đoán tương lai, nhưng lịch sử cho thấy nền kinh tế thế giới sẽ đổi khác sau những cuộc khủng hoảng lớn như đại dịch COVID-19, buộc các Chính phủ và cá nhân phải điều chỉnh các ưu tiên của mình.
Đại dịch, xuất hiện đồng thời với xu hướng toàn cầu hóa chậm lại và tình trạng dễ bị tổn thương trước các cú sốc bên ngoài và biến đổi khí hậu, đã tạo ra những dòng chảy ngầm và thách thức lớn đối với sự phát triển của Việt Nam. Trước đại dịch, Việt Nam đã định hình được tương đối rõ những ưu tiên cần thiết để đạt mục tiêu trở thành nước có thu nhập cao vào năm 2045. Tuy nhiên, những ưu tiên này đã bị thay đổi bởi cường độ của cú sốc đại dịch và những thay đổi trong nền kinh tế toàn cầu. Việt Nam đã chứng tỏ khả năng chống chọi ngoạn mục trước đại dịch, nhưng nhiều doanh nghiệp và cá nhân cũng đã bị ảnh hưởng tiêu cực bởi đại dịch, và Chính phủ đã phải điều chỉnh một số chính sách để ứng phó với cuộc khủng hoảng và hỗ trợ phục hồi.
Báo cáo SCD cập nhật sẽ đánh giá Việt Nam cần xem xét điều chỉnh những ưu tiên phát triển ở mức độ nào để xây dựng lại tốt hơn sau cuộc khủng hoảng. Báo cáo nhận thấy rằng mặc dù không cần có sự thay đổi lớn đối với đa số ưu tiên phát triển, song Việt Nam sẽ phải định hướng lại những ưu tiên này để phù hợp với thế giới sau đại dịch – một thế giới đòi hỏi sự phát triển bao trùm hơn, xanh hơn và thân thiện hơn với kỹ thuật số.
Phần 1 được chia thành ba chương. Chương đầu tiên tạo tiền đề bằng cách miêu tả tóm tắt mô hình phát triển cần thiết để Việt Nam đạt được mục tiêu trở thành nền kinh tế có thu nhập cao. Chương thứ hai ghi lại tình hình phát triển kinh tế của Việt Nam trong bối cảnh đại dịch COVID-19 và các xu thế mới đây trong nền kinh tế toàn cầu. Chương thứ ba xác định sáu ưu tiên phát triển sau đại dịch được các nhà hoạch định chính sách của Việt Nam chú trọng.
1.1. Chuyển đổi mô hình kinh tế mới ở Việt Nam
Việt Nam là một minh chứng điển hình cho sự phát triển thành công trong 35 năm vừa qua, nhưng ngay từ năm 2010 Chính phủ đã nhận ra rằng Việt Nam cần thay đổi mô hình tăng trưởng. Những động lực tăng trưởng truyền thống – tích lũy vốn hiện vật, lợi thế về dân số, nhân khẩu học và việc mở rộng sản xuất công nghiệp, đa phần ở các ngành thâm dụng lao động – đang dần cạn kiệt. Việt Nam cũng thừa nhận là mô hình tăng trưởng hiện tại cần xét đến tầng lớp trung lưu đang nhanh chóng mở rộng (tầng lớp trung lưu được định nghĩa là những người có mức thu nhập cao hơn 15 USD một ngày) với ước tính 50% dân số sẽ thuộc tầng lớp này vào năm 2035, so với mức khoảng 18,5% ở thời điểm năm 2018.
Vì vậy, Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới đã và đang phối hợp nghiên cứu để đề xuất một cơ cấu mô hình tăng trưởng mới cho tương lai. Trong giai đoạn từ giữa năm 2016 đến 2020, có ba báo cáo lớn đã được xuất bản: báo cáo Đánh giá Quốc gia, báo cáo Việt Nam 2035, và báo cáo Việt Nam Năng động. Năm 2020, Chính phủ, với sự hỗ trợ của các đối tác trong cộng đồng phát triển, đã xây dựng Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2021-30, được Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua vào tháng Hai năm 2021. Thông điệp chung của những báo cáo này là Việt Nam cần chuyển sang mô hình tăng trưởng hướng tới chất lượng và hiệu quả hơn, tương tự như quá trình thay đổi cơ cấu thành công ở những quốc gia như Hàn Quốc kể từ những năm 1980 – 1990. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng con đường phát triển từ quốc gia thu nhập thấp thành quốc gia thu nhập trung bình diễn ra chủ yếu thông qua việc tích lũy vốn vật chất và vốn con người kết hợp với việc thâm dụng tài nguyên thiên nhiên, nhưng quá trình chuyển đổi từ quốc gia có thu nhập trung bình thành quốc gia có thu nhập cao thường phải được thúc đẩy bằng việc sử dụng hiệu quả tài nguyên cũng như các tài sản sẵn có và hình thành mới, trong đó có nguồn nhân lực. Việc nâng cao tính hiệu quả sẽ giúp tạo ra mức tăng năng suất đầu ra cần thiết, và dẫn đến những cải thiện về chất lượng mà tầng lớp trung lưu tinh tế hơn/với nhu cầu phức tạp hơn mong đợi. Các nghiên cứu này cũng nhấn mạnh nhiều hơn đến việc sử dụng vốn tài nguyên thiên nhiên hiệu quả hơn và củng cố các thể chế dựa trên thị trường.
Có nhiều phương pháp phân tích cách thức để nền kinh tế Việt Nam có thể trở nên hiệu quả hơn, nhưng phương pháp tiếp cận theo khung quản lý tài sản (asset framework), được sử dụng trong báo cáo Việt Nam năng động, cung cấp một khung tổ chức đơn giản. Phương pháp này định nghĩa tích lũy tài sản quốc gia là sự kết hợp của bốn loại vốn: vốn sản xuất, vốn vật chất, vốn con người và vốn tự nhiên của quốc gia.
Gần như có sự đồng thuận giữa Chính phủ và các đối tác phát triển về những ưu tiên mà Việt Nam cần đặt ra để tối ưu hóa quá trình tích lũy của cải và tài sản (xem phụ lục A để thấy sự đồng thuận này đã được xây dựng như thế nào). Mục tiêu là cải thiện hiệu quả của từng loại hình vốn, tài sản như đã nêu ở trên, bắt đầu từ vốn sản xuất. Việc cải thiện hiệu quả loại hình vốn này cần thông qua sự gia nhập thị trường hoặc phát triển của các doanh nghiệp có sức cạnh tranh và sự đào thải những doanh nghiệp kém cạnh tranh, vì cơ chế này đảm bảo tài nguyên và nguồn lực được phân bổ cho những doanh nghiệp hiệu quả nhất, có năng suất cao và sáng tạo nhất. Điều này chỉ có thể xảy ra trong một môi trường kinh doanh tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp tiếp cận cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, tiếp cận tài chính và đổi mới sáng tạo, và có các quy định minh bạch và sự bảo vệ về pháp lý để đảm bảo cạnh tranh lành mạnh.
Để cải thiện vốn vật chất thì ngoài việc phát triển cơ sở hạ tầng mới và hiện đại còn đòi hỏi phải cải thiện về hiệu quả quản lý đầu tư công, trong đó bao gồm cả việc vận hành, bảo trì, và sử dụng tài sản công hiện có. Việc này sẽ nâng cao chất lượng dịch vụ của cơ sở hạ tầng. Cũng cần phải lên kế hoạch và phối hợp đầu tư công tốt hơn để tối ưu hóa sức mạnh/tác động tổng hợp giữa các ngành và giữa các vùng, bao gồm giữa thành thị và nông thôn và giữa thị trường trong nước và toàn cầu. Nên ưu tiên chất lượng cơ sở hạ tầng bằng cách hợp tác với khu vực tư nhân và nâng cao hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Liên quan đến vốn con người, đối với một quốc gia có thu nhập trung bình, Việt Nam đạt thành tích cao về giáo dục phổ thông, nhưng giáo dục đại học, đào tạo kỹ năng kỹ thuật – nghề nghiệp, và các chính sách bảo trợ xã hội còn kém phát triển. Hiệu quả nguồn vốn con người sẽ được nâng cao bằng cách loại bỏ những rào cản đối với những người mới gia nhập thị trường lao động hoặc những người bị phân biệt đối xử hay bị hạn chế tiếp cận thông tin trong quá trình học tập và tìm việc, trong đó có người dân tộc thiểu số và phụ nữ – không chỉ vì lý do bình đẳng mà còn vì hiệu quả kinh tế do quy mô tương đối của lực lượng lao động đang ngày càng bị thu nhỏ. Mặc dù Việt Nam đã sắp hoàn thành mục tiêu bảo hiểm y tế toàn dân, nhưng chất lượng chăm sóc y tế cần được các cơ quan chức năng quan tâm hơn, đặc biệt là trong bối cảnh già hóa dân số đang diễn ra với tốc độ nhanh (dự tính đến năm 2030, khoảng 15% tổng dân số sẽ đạt hơn 65 tuổi, so với chỉ 8% vào năm 2020).
Cuối cùng, việc nâng cao hiệu quả vốn tự nhiên đòi hỏi cải thiện đáng kể về cả tính bền vững và khả năng chống chịu vì Việt Nam đang tụt hậu so với nhiều nước cùng trình độ phát triển. Phát triển bền vững liên quan đến việc chuyển từ thâm dụng tài nguyên thiên nhiên để phục vụ tăng trưởng trong ngắn hạn sang sử dụng những tài sản này hiệu quả hơn. Phát triển bền vững cũng đòi hỏi phải chuyển đổi sang nền kinh tế carbon thấp, có nhiều cơ hội cho việc quản lý tài nguyên thiên nhiên hiệu quả hơn, kiểm soát ô nhiễm môi trường nghiêm khắc hơn và chuẩn bị đối phó với các tác động không tránh khỏi của biến đổi khí hậu. Theo báo cáo Sự thay đổi của cải của các quốc gia6 của Ngân hàng Thế giới năm 2018, các quốc gia thận trọng trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên có thể tiến lên cao trên bậc thang phát triển – đồng thời đầu tư ngày càng nhiều hơn vào vốn sản xuất, cơ sở hạ tầng và “vốn vô hình” như kỹ năng con người và giáo dục, các thể chế mạnh, đổi mới sáng tạo và công nghệ mới.
1.2. Tác động của COVID-19 và các xu hướng lớn toàn cầu
Dịch COVID-19 bùng phát ở Việt Nam đầu năm 2020 do khoảng cách gần với Trung Quốc, tâm điểm của đại dịch. Chính phủ đã phản ứng nhanh chóng bằng cách thành lập Ban Chỉ đạo quốc gia phòng chống dịch COVID-19 vào tháng 1 năm 2020 để điều phối nỗ lực quốc gia nhằm quản lý dịch bệnh, và tiếp đó đóng cửa trường học và biên giới. Vào tháng 4 năm 2020, chỉ thị cách ly toàn xã hội được ban hành, và sau đó nới lỏng giãn cách khi ca nhiễm cộng đồng được kiểm soát. Tuy nhiên, Việt Nam phải đối mặt với nhiều làn sóng COVID-19 tiếp theo vào tháng 8/2020 và tháng 1 và 2/2021. Các làn sóng này đều được kiểm soát nhanh chóng bằng biện pháp hạn chế đi lại và chính sách truy vết/xét nghiệm hiệu quả. Làn sóng thứ tư với biến chủng Delta bắt đầu từ cuối tháng 4/2021, buộc chính quyền phải ban hành những biện pháp hạn chế mới và nghiêm ngặt hơn trong giai đoạn từ tháng 4 đến cuối tháng 9, bao gồm cả ở những thành phố lớn và một số trung tâm sản xuất công nghiệp. Làn sóng này cũng buộc Chính phủ phải đẩy nhanh tốc độ của chương trình tiêm chủng, vốn là một trong những chương trình chậm nhất trong khu vực, với chỉ khoảng một phần trăm (1%) dân số được tiêm phòng đầy đủ ở thời điểm cuối tháng 7/2021.
Mặc dù có khả năng chống chịu khá bền bỉ, nền kinh tế việt Nam cũng bị tác động đáng kể bởi các biện pháp hạn chế ngày càng thắt chặt nằm kiểm soát đợt bùng phát dịch từ tháng 4/2021, trong bối cảnh tỷ lệ tiêm chủng còn ở mức thấp. Tăng trưởng kinh tế giảm tới 6,17% trong quý 3 do tác động kép của các yếu tố cả ở trong và ngoài nước. Trên phương diện nội địa, khu vực dịch vụ giảm tới 30 điểm phần trăm đối với ngành bán lẻ và 70 điểm phần trăm đối với ngành vận tải hành khách do tình trạng đóng cửa trên phạm vi toàn quốc trong giai đoạn tháng 8-9. Ngành sản xuất công nghiệp cũng bị ảnh hưởng bởi việc đóng cửa một số khu công nghiệp, chủ yếu ở các tỉnh phía nam. Trên phương diện đối ngoại, cán cân thương mại hàng hóa suy giảm do doanh số xuất khẩu giảm mạnh, đồng thời xuất khẩu dịch vụ tiếp tục bị hạn chế bởi tình trạng đóng cửa biên giới. Tuy nhiên, vốn FDI cam kết đạt mức $14 tỷ trong tám tháng đầu năm 2021, phản ánh lòng tin của các nhà đầu tư vào triển vọng kinh tế của Việt Nam trong trung và dài hạn.
Làn sóng đại dịch gần đây cũng đã ảnh hưởng sâu sắc đến đời sống của người lao động (đặc biệt trong khu vực kinh tế phi chính thức), doanh nghiệp và hộ gia đình. Theo ước tính của Chính phủ, số việc làm bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng lên tới khoảng 28 triệu việc làm trong quý III năm 2021, hay khoảng 40 phần trăm lực lượng lao động. Khu vực bị ảnh hưởng nặng nề nhất là vùng Đông Nam Bộ và đồng bằng Sông Cửu Long. Khu vực dịch vụ tiêp tục là ngành bị tác động mạnh nhất bởi đại dịch. Sự kết hợp của tình trạng thất nghiệp gia tăng và giảm lương đã dẫn đến việc giảm mức thu nhập trung bình của người lao động tới 44 điểm phần tram trong giai đoạn từ tháng 6 đến tháng 9.
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), ngân hàng trung ương của Việt Nam, tiếp tục nới lỏng chính sách tiền tệ để hỗ trợ nền kinh tế, tuy nhiên, khả năng suy giảm chất lượng tài sản của hệ thống ngân hàng cần được giám sát chặt chẽ. NHNN đã giảm lãi suất chính sách (tổng khoảng 2 điểm phần trăm) và trần lãi suất đối với tiền gửi kỳ hạn ngắn cũng như đối với các khoản cho vay lĩnh vực ưu tiên nhằm hỗ trợ doanh nghiệp trong giai đọa đại dịch Covid-19. Do đó, tín dụng tiếp tục tăng trưởng mạnh (12,2% trong năm 2020 và 14,5% trong giai đoạn 12 tháng từ tháng 9/2020 đến tháng 9/2021), theo đó cung cấp nguồn thanh khoản đệm cần thiết cho các doanh nghiệp bị ảnh hưởng bởi đại dịch. Tuy nhiên, có sự quan ngại về khả năng tác động làm tăng nợ xấu (NPLs) trong bối cảnh hệ thống ngân hàng đã và đang bị thiếu vốn (chỉ tiêu an toàn vốn bình quân của toàn bộ hệ thống ngân hàng ở vào mức khoảng 11,2% vào tháng 6/2021, so với mức bình quân từ 16-24% của nhóm ASEAN-5). Trong khi số liệu NPL chính thức được công bố ở mức thấp (tổng khoảng 3,66%, bao gồm khoảng 1,93% số NPL từ giai đoạn trước hiện do Công ty Quản lý Tài sản Việt Nam quản lý, và khoảng 1,73% NPL trong bảng cân đối tài sản của ngân hàng ở thời điểm tháng 6/2021), chất lượng tài sản của hệ thống ngân hàng thương mại đã có thể đang suy giảm. Với tác động tiêu cực của các đợt bùng phát dịch Covid-19, đặc biệt là từ tháng 4/2021 đến nay, đối với các ngành bán lẻ và sản xuất công nghiệp, doanh nghiệp và cá nhân đã và đang gặp rất nhiều khó khăn để duy trì khả năng thanh toán nợ. Các biện pháp gia hạn, khoanh nợ do NHNN ban hành có thể giúp ngân hàng tái cơ cấu danh mục nợ, từ đó cung cấp thanh khoản đệm cho các doanh nghiệp và cá nhân tạm thời khó khăn, nhưng cũng có khả năng làm tăng tính tổn thương của hệ thống tài chính.
Trong khi đó, Chính phủ đã quay lại chính sách tài khóa trung lập trong sáu tháng đầu năm. Cán cân tài khóa (ngân sách nhà nước) tiếp tục được kiểm soát chặt chẽ, với số thặng dư nhỏ trong 9 tháng đầu năm 2021. Thặng dư ngân sách chủ yếu xuất phát từ việc triển khai và giải ngân chậm chương trình đầu tư công – chỉ khoảng 50% kế hoạch vốn 2021 được giải ngân cho đến giữa tháng 10/2021, và từ sự rụt rè trong triển khai các gói hỗ trợ tài chính. Các gói hỗ trợ tài chính trực tiếp cho doanh nghiệp và cá nhân có quy mô khá khiêm tốn (khoảng 1% GDP) và chỉ giải ngân được cho khoảng 40% số đối tượng thuộc diện hỗ trợ – chủ yếu do tiêu chí xác định đối tượng mục tiêu và thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp.
Trong tương lai, nền kinh tế Việt Nam có thể tăng trưởng khoảng 2% trong năm 2021 và tiến tới mức tăng trưởng GDP trước đại dịch là 6,0 đến 6,5% từ năm 2022 trở đi. Dự báo này tích cực nhưng vẫn thấp hơn 4.5% so với mức tăng trưởng GDP bình quân của Việt Nam trong thời kỳ trước đại dịch Covid-19. Dự báo mới này cũng giả định rằng nền kinh tế sẽ hồi phục trong quý IV nhờ vào (i) việc đẩy nhanh đáng kể chương trình tiêm chủng với ít nhất 70% dân số được tiêm đầy đủ vào cuối năm 2021, và (ii) việc nới lỏng các quy định hạn chế di chuyển nội địa. Trong một vài tháng tới, chính sách tiền tệ vẫn được duy trì ở trạng thái nới lỏng thông qua việc tiếp tục mở rộng tín dụng ngân hàng. Chính phủ đang tiếp tục đẩy nhanh giải ngân chương trình đầu tư công, mặc dù có thể gặp một số khó khăn ban đầu do hạn chế di chuyển trong đợt bùng dịch kéo dài kể từ tháng 4, nhưng dự kiến sẽ được tăng tốc trong quý IV và đầu năm 2022. Chính phủ cũng đã bắt đầu triển khai gói hỗ trợ tài chính mới kể từ tháng 7 năm 2021 và đã ban hành chính sách giảm một số loại thuế (VAT và thuế thu nhập doanh nghiệp) cho các ngành, lĩnh vực ưu tiên. Trên phương diện kinh tế đối ngoại, các dự báo tăng trưởng nêu trên giả định rằng kim ngạch xuất nhập khẩu sẽ chỉ tăng với tốc độ trung bình do chi phí kho vận (logistics) tăng mạnh trên phạm vi toàn cầu, ngay cả khi nhu cầu đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam tiếp tục ở mức cao tại một số thị trường lớn.
Khi nền kinh tế phục hồi, các chính sách hỗ trợ sẽ giảm dần. Từ năm 2022 trở đi, NHNN sẽ xem xét vận hành chính sách tiền tệ theo hướng thận trọng để cân bằng giữa hai mục tiêu hỗ trợ tăng trưởng kinh tế và kiểm soát lạm phát, đồng thời theo dõi chặt chẽ sức khỏe khu vực tài chính. Chính sách tài khóa, trong trung hạn, sẽ lại được củng cố theo hướng thắt chặt để đảm bảo bền vững nợ. Đồng thời, Chính phủ sẽ cần phải cải thiện thu ngân sách và hiệu quả chi tiêu, đặc biệt là chất lượng đầu tư công, để đáp ứng nhu cầu hoàn thiện cơ sở hạ tầng và chất lượng dịch vụ xã hội của Việt Nam trong thập kỷ tiếp theo.
Cần lưu ý là những dự báo tăng trưởng đề cập ở trên cần được xem xét một cách thận trọng vì quy mô và thời gian kéo dài của đại dịch vẫn rất khó đoán định, trong đó có khả năng xuất hiện các biến chủng mới cũng như tốc độ triển khai chương trình tiêm chủng của Việt Nam và thế giới. Nếu những rủi ro này trở thành hiện thực, phục hồi kinh tế của Việt Nam sẽ bị trì hoãn và tăng trưởng GDP trong năm 2022 sẽ thấp hơn mức 6,0-6,5% như đã được dự báo.
Mặc dù triển vọng của Việt Nam vẫn tích cực, nhưng Chính phủ cần giải quyết các rủi ro tăng cao về xã hội, tài chính và tài khóa. Các cơ quan nhà nước cần xem xét:
- Giải quyết các hậu quả xã hội của đại dịch. Tác động của đại dịch COVID-19 đối với thị trường lao động và các hộ gia đình đã trở nên trầm trọng hơn bởi đợt bùng dịch tháng 2 và tháng 4/2021. Đại dịch không chỉ làm giảm thu nhập của người lao động mà còn làm cho bất bình đằng trở nên sâu sắc hơn do tác động không đồng đều đối với các nhóm thu nhập, ngành, giới tính, và địa điểm khác nhau. Di cư số lượng lớn ra khỏi vùng dịch, như xảy ra ở thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh Đông Nam Bộ, có thể sẽ gây thiếu hụt lao động trầm trọng khi nền kinh tế phục hồi. Chính quyền cần ngay lập tức xem xét việc tăng cường phạm vi bao phủ, xác định đối tượng và mức chi trả của các chương trình bảo trợ xã hội quốc gia để đảm bảo các nạn nhân hiện nay và trong tương lai của những cú sốc vì tai họa thiên nhiên, y tế hoặc kinh tế được hỗ trợ phù hợp.
- Theo dõi, giám sát chặt chẽ các rủi ro đang tăng lên vì đại dịch trong khu vực tài chính. Mặc dù nguồn tín dụng ngân hàng mới hoặc việc tái cơ cấu nợ đã cung cấp vùng đệm cho các doanh nghiệp bị ảnh hưởng, chúng cũng góp phần chuyển rủi ro từ khu vực kinh tế thực sang khu vực tài chính. Các cơ quan thực thi chính sách tiền tệ cần phải cảnh giác trước những rủi ro tăng cao liên quan đến nợ xấu, đặc biệt là ở các ngân hàng đã thiếu vốn từ trước đại dịch. Việc hữu ích cần làm là xây dựng kế hoạch xử lý nợ xấu và có cơ chế rõ ràng để xử lý các ngân hàng yếu kém và gặp khó khăn, đồng thời tiếp tục tái cấp vốn các ngân hàng để đáp ứng các yêu cầu của Basel II và xem xét việc nới lỏng hạn chế đối với tỷ lệ sở hữu nước ngoài trong lĩnh vực ngân hàng. Một hệ thống cảnh báo sớm và cơ chế giám sát theo rủi ro (risk-based supervision) cũng cần phải được xây dựng để xác định nguy cơ tiềm tàng đối với từng ngân hàng thương mại và toàn bộ hệ thống. Chính phủ nên có chiến lược rõ ràng đối với việc giảm dần và dừng các biện pháp tái cơ cấu nợ đã ban hành trong thời gian vừa qua.
- Theo dõi sát rủi ro tài khóa. Trong khi Chính phủ vẫn còn đủ dư địa tài chính, với tỷ lệ nợ công trên GDP là khoảng 56,9% tính đến cuối năm 2020, kinh nghiệm quốc tế đã cho thấy rằng tình hình tài khóa có thể xấu đi tương đối nhanh nếu đợt bùng dịch hiện tại không được kiểm soát nhanh chóng hoặc nếu dịch bùng phát lại trong những tháng tới. Chính phủ có thể sẽ phải mở rộng gói hỗ trợ tài chính (cả độ bao phủ lẫn mức hỗ trợ), hiện tại còn khiêm tốn, trong khi BÁO CÁO CHÍNH 2 0 Cải cách thể chế hướng tới thực thi hiệu quả nguồn thu có thể sẽ bị ảnh hưởng xấu bởi kinh tế phục hồi yếu hơn dự kiến. Ở giai đoạn hiện nay, rủi ro tài khóa dường như trong tầm kiểm soát nhưng cần tiếp tục được theo dõi chặt chẽ, đặc biệt vì nó liên quan đến sức khỏe tài chính của các doanh nghiệp nhà nước (kể cả trong ngành giao thông), có thể dẫn đến các khoản nợ tiềm tàng.
Các thay đổi xảy ra trên thế giới đã làm trầm trọng hơn tác động tiêu cực của COVID-19 đối với nền kinh tế Việt Nam. Mặc dù các tác động toàn cầu của đại dịch vẫn đang diễn ra và tương lai còn nhiều bất định, song kinh nghiệm được tích lũy từ các cú sốc y tế trước đây cho thấy rằng những thay đổi này sẽ ảnh hưởng đến ít nhất một thế hệ tới trong tương lai. Sự tăng tốc của ba xu hướng lớn toàn cầu dự kiến sẽ ảnh hưởng đến chương trình nghị sự chính sách của Việt Nam:
- Sự trỗi dậy của chủ nghĩa dân tộc thương mại. Thương mại và các hệ thống tài chính toàn cầu đã bị lung lay vì những biện pháp được áp dụng để hạn chế di chuyển và phòng chống dịch đang đi ngược lại bản chất của toàn cầu hóa. Nhiều Chính phủ và công ty đa quốc gia cũng đã nhận ra rằng họ đã và đang phụ thuộc vào một số ít nhà cung cấp và quốc gia cho việc cung cấp các sản phẩm thiết yếu. Nhận thức này có thể dẫn đến đổi mới chuỗi giá trị toàn cầu và giảm dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Tác động đối với thương mại hàng hóa không lớn như dự kiến ban đầu vì vận chuyển hàng hóa đã tăng trong cuối năm 2020 đầu năm 2021, nhưng xuất khẩu giảm khoảng 10% trong năm 2020. Việc đóng biên giới quốc tế gần như ngăn chặn sự di chuyển của con người trên khắp thế giới và dự kiến sẽ dẫn đến các thay đổi sâu sắc và lâu dài hơn trong ngành vận tải và du lịch.
- Tăng tốc nền kinh tế số. Giãn cách xã hội đã khuyến khích sự phát triển của nền kinh tế không tiếp xúc, không chỉ trong thương mại mà còn trong cung cấp dịch vụ cá nhân (học trực tuyến, khám bệnh trực tuyến), làm việc tại nhà, và giao dịch Chính phủ (Chính phủ điện tử)10. Tuy xu hướng này đã có từ trước đại dịch COVID-19, nó đã tăng tốc đáng kể trong năm qua. Điều này có thể được minh họa bằng việc thương mại trực tuyến trong 5 tháng cuối năm 2020 đã tăng nhanh tương đương với tăng trưởng của 5 năm trước đại dịch (hình 1.5). Người dân cũng đã tăng cường sử dụng mạng xã hội; ví dụ, người Mỹ dành trung bình 82 phút một ngày trên mạng xã hội trong năm 2020, tăng 7 phút so với 2019. Tất cả những thay đổi này đều có hậu quả rõ ràng về kinh tế và tài chính, và chúng cũng sẽ làm thay đổi sâu sắc cách mọi người sống, kinh doanh, giao tiếp, làm việc và học tập.
- Sự gia tăng mạnh mẽ các sáng kiến xanh. Đại dịch đã nhấn mạnh sự mong manh của cuộc sống con người khi đối mặt với những cú sốc ngoại sinh, khiến chúng ta bắt buộc phải cải thiện khả năng chống chịu với không chỉ các đại dịch trong tương lai mà còn cả biến đổi khí hậu. Tác động ngắn hạn của đại dịch đối với môi trường có tính hai mặt. Một mặt, phát thải khí nhà kính giảm do giảm các hoạt động di chuyển. Mặt khác, các nhà hoạch định chính sách cũng giảm mức độ cam kết đối với việc ban hành các công cụ định giá hoặc thuế carbon, và đối với các hoạt động đầu tư xanh hơn, vì những hoạt động này làm gia tăng gánh nặng chi phí đối với người tiêu dùng – vốn đã bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19. Tuy nhiên, sự tăng nhận thức đã được thể hiện trong việc nhiều quốc gia khởi xướng các chương trình xanh như một phần trong kế hoạch phục hồi dài hạn của họ. Nó cũng đã dẫn đến nhiều sáng kiến quốc tế, bao gồm của G7, G20 và COP-26, và sự thành lập mạng lưới các bộ trưởng tài chính hoặc thống đốc ngân hàng trung ương để thực hiện chính sách tài khóa và tiền tệ xanh.
1.3. Sáu ưu tiên phát triển được định hình lại bởi cuộc khủng hoảng COVID-19
Ưu tiên #1: Thích ứng với quá trình toàn cầu hóa chậm hơn bằng cách tập trung vào nâng cao giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu và đẩy mạnh thương mại dịch vụ.
Ưu tiên #2: Đẩy nhanh số hoá nền kinh tế.
Ưu tiên #3: Chuyển từ “tăng trưởng bằng mọi giá” sang “xây dựng nền kinh tế xanh và bền vững”.
Ưu tiên #4: Đẩy mạnh cơ sở hạ tầng bằng cách cải thiện chất lượng chi tiêu công và tăng cường các giải pháp của khu vực tư nhân.
Ưu tiên #5: Cân bằng sự ổn định của ngành ngân hàng với việc mở rộng tài chính toàn diện và phát triển thị trường vốn về chiều sâu.
Ưu tiên #6: Chuyển từ nỗ lực giảm nghèo từng phần sang một chương trình bảo trợ xã hội trên toàn quốc.
PHẦN 2: BÓC TÁCH CƠ CHẾ TRIỂN KHAI THỰC THI TẠI VIỆT NAM
2.1. Thành tích triển khai thực hiện của Việt Nam ra sao?
Ưu tiên số 1: Thích ứng với quá trình toàn cầu hóa đang bị chậm lại bằng cách tập trung vào nâng cao giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu và đẩy mạnh thương mại dịch vụ. Việt Nam đã đạt được kết quả vượt trội khi so sánh với các nước có thu nhập trung bình thấp. Kết quả này có được do Việt Nam là một trong những quốc gia cởi mở nhất trên thế giới đối với thương mại hàng hóa và thu hút dòng vốn FDI khổng lồ, qua đó định vị thành tích triển khai thực hiện trong quá khứ ở mức 51% cao hơn so với ngưỡng quốc gia có thu nhập trung bình thấp. Việt Nam hiện đang đạt thành tích tốt hơn 67% so với hầu hết các nước có thu nhập trung bình cao, điều này cho thấy những lĩnh vực rất cụ thể cần được chú ý trong tương lai. Như đã thảo luận trong Phần 1, trọng tâm trong tương lai cần phải là đa dạng hóa hơn nữa các dịch vụ, đồng thời tăng cường khả năng cạnh tranh thông qua tăng cường kết nối đa phương thức, nâng cao hiệu quả của dịch vụ logistic và cải thiện mối liên kết giữa khu vực kinh tế trong nước và xuất khẩu. Nói cách khác, nếu số lượng thương mại là thành công trong quá khứ của Việt Nam, thì chất lượng thương mại sẽ quyết định thành công của đất nước trong tương lai.
Ưu tiên số 2: Tăng tốc độ số hóa nền kinh tế. Kết quả triển khai thực hiện ưu tiên này vừa qua là tốt, vì so với ngưỡng cho các nước có thu nhập trung bình thấp Việt Nam đã vượt 21%. Điều này được thúc đẩy bởi mức độ thâm nhập cao của điện thoại di động trong dân số, việc sử dụng Internet tương đối rộng rãi và các kỹ năng số tốt, mặc dù Việt Nam đang tụt hậu về năng lực đổi mới sáng tạo (được đo bằng số bằng sáng chế đã đăng ký). Nhưng với ưu tiên này, thành tích triển khai thực hiện cần đạt được để lấp đầy khoảng cách so với các nước có thu nhập trung bình cao sẽ là khá lớn (trung bình là 38%), đặc biệt là trong các lĩnh vực kỹ năng số và năng lực đổi mới.
Ưu tiên số 3: Chuyển từ “tăng trưởng bằng mọi giá” sang “xây dựng nền kinh tế xanh và bền vững”. Đây là ưu tiên phát triển mà thành tích thực hiện trong quá khứ là kém nhất so với các nước có thu nhập trung bình thấp khác (thấp hơn 37% so với ngưỡng của các nước có thu nhập trung bình thấp). Việt Nam ngày nay có tốc độ tăng phát thải khí nhà kính trên đầu người nhanh nhất, dễ bị tổn thương hơn bởi biến đổi khí hậu (bao gồm cả thiên tai gia tăng) và quản lý các nguồn tài nguyên không tái tạo (ví dụ nước) kém hiệu quả hơn. Thành tích mong đợi để đạt được vị thế quốc gia có thu nhập trung bình cao sẽ bằng 51%.
Ưu tiên số 4: Tăng cường cơ sở hạ tầng thông qua cải thiện chất lượng chi tiêu công và đẩy mạnh các giải pháp thu hút khu vực tư nhân. So với các nước có thu nhập trung bình thấp, Việt Nam triển khai thực hiện kém hiệu quả hơn, trung bình thấp hơn 7%, do việc sử dụng các giải pháp có sự tham gia của khu vực tư nhân còn hạn chế (khoảng cách là 41%), ngay cả khi hiệu quả chi tiêu công và chất lượng cơ sở hạ tầng cao hơn các ngưỡng một chút. Hiệu suất thực hiện cần thiết để Việt Nam đạt được vị thế nước có thu nhập trung bình cao là tương đối lớn (+24%), vì Việt Nam hiện thua kém so với ngưỡng của các nước có thu nhập trung bình cao cả về hiệu quả của chi tiêu công, chất lượng cơ sở hạ tầng và sử dụng đối tác công tư.
Ưu tiên số 5: Cân bằng sự ổn định của ngành ngân hàng với việc mở rộng phạm vi tài chính và phát triển thị trường vốn theo chiều sâu. Thành tích tổng thể trong quá khứ của Việt Nam khá tốt, vì Việt Nam chỉ đạt dưới ngưỡng của quốc gia có thu nhập trung bình thấp một biên độ tương đối nhỏ (-9%). Thành tích thực hiện trong tương lai sẽ phải cải thiện đáng kể, vì khoảng cách giữa nền kinh tế có thu nhập trung bình thấp và cao là tương đối lớn. Việt Nam sẽ phải tăng cường tài chính toàn diện (+125%), vốn hóa các ngân hàng (+45%) và phát triển hơn nữa thị trường vốn (+35%) để đạt được ngưỡng tương ứng với mức ghi nhận bởi các nước có thu nhập trung bình cao.
Ưu tiên số 6: Chuyển từ nỗ lực giảm nghèo từng phần sang một chương trình bảo trợ xã hội toàn diện trên toàn quốc. Việt Nam đã vượt các nước có thu nhập trung bình thấp 3%. Con số này không phản ánh rõ các kết quả trái ngược được ghi nhận bởi các chỉ số khác nhau được lựa chọn, vì tuy Việt Nam thực hiện xuất sắc các chỉ sổ giảm nghèo cùng cực (15%) và bất bình đẳng (10%), nhưng lại kém về mức độ bao phủ của hệ thống bảo trợ xã hội (-17%) . Cần phải có một nỗ lực đáng kể trong lĩnh vực BTXH, vì Việt Nam đang tụt hậu tới 106% so với ngưỡng của các nước có thu nhập trung bình cao.
Việt Nam sẽ cần tăng cường nỗ lực thực hiện tất cả các ưu tiên phát triển của mình, ngoại trừ ưu tiên liên quan đến thương mại, nếu muốn đạt được mục tiêu trở thành nước có thu nhập trung bình cao vào năm 2035 và thành nước có thu nhập cao vào năm 2045.
2.2. Các yếu tố chính quyết định kết quả thực hiện là gì?
Ưu tiên số 1: Thích ứng với quá trình toàn cầu hóa chậm lại bằng cách tập trung vào nâng cao giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu và đẩy mạnh thương mại dịch vụ [Thành tích triển khai thực hiện trước đây: +51%; tổng điểm chất lượng của các yếu tố quyết định thực hiện: 23/30]
Ưu tiên số 2: Tăng tốc số hóa nền kinh tế [Kết quả thực hiện trước đây: +21%; tổng chất lượng của các yếu tố quyết định thực hiện: 17/30]
Ưu tiên số 3: Chuyển từ “tăng trưởng bằng mọi giá” sang “xây dựng nền kinh tế xanh và bền vững” [kết quả thực hiện trong quá khứ: -37%; tổng chất lượng của các yếu tố quyết định thực hiện: 10/30]
Ưu tiên số 4: Tăng cường cơ sở hạ tầng bằng cách cải thiện chất lượng chi tiêu công và gia tăng các giải pháp thu hút khu vực tư nhân [kết quả thực hiện trong quá khứ: -7%; tổng chất lượng của các yếu tố quyết định thực hiện: 16/30]
Ưu tiên số 5: Cân bằng sự ổn định của ngành ngân hàng với việc mở rộng tài chính toàn diện và phát triển thị trường vốn về chiều sâu [kết quả thực hiện trong quá khứ: -9%; tổng chất lượng của các yếu tố quyết định thực hiện: 17/30]
Ưu tiên số 6: Chuyển từ các nỗ lực giảm nghèo từng phần sang một chương trình bảo trợ xã hội trên toàn quốc [kết quả hoạt động trong quá khứ: +3%; tổng chất lượng của các yếu tố quyết định thực hiện: 21/30]
2.3. Xác định các cải cách thể chế để triển khai thực hiện hiệu quả
2.3.1. Khung định chế vững chắc để hiện thực hóa tầm nhìn cải cách
Ưu tiên số 1: Thích ứng với quá trình toàn cầu hóa chậm lại bằng cách tập trung vào nâng cao giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu và đẩy mạnh thương mại dịch vụ.
Ưu tiên số 2: Tăng tốc độ số hóa nền kinh tế
Ưu tiên số 3: Chuyển từ “tăng trưởng bằng mọi giá” sang “xây dựng một nền kinh tế xanh và bền vững”.
Ưu tiên số 4: Tăng cường cơ sở hạ tầng bằng cách cải thiện chất lượng chi tiêu công và gia tăng các giải pháp có sự tham gia khu vực tư nhân.
Ưu tiên số 5: Cân bằng sự ổn định của ngành ngân hàng với việc mở rộng tài chính toàn diện và phát triển thị trường vốn về chiều sâu.
Ưu tiên số 6: Chuyển từ nỗ lực giảm nghèo từng phần sang một chương trình bảo trợ xã hội trên toàn quốc.
Các giải pháp có thể
Thứ nhất, điều cấp thiết cần làm là phải tổ chức việc thực hiện từng ưu tiên vào các định chế khung mạnh mẽ và ở cấp cao – thường là cấp báo cáo trực tiếp với Thủ tướng Chính phủ. Việc thành lập các ban chỉ đạo đặc biệt có thể là một sự sắp xếp bổ sung nhưng không nên thay thế cho một “neo” thể chế vững chắc, bởi vì các ban này dường như không có đủ tính chính danh và có thể không gửi thông điệp rõ ràng đến cho mỗi bộ, có thể vẫn đang thực thi ưu tiên một cách độc lập và rời rạc.
Thứ hai, việc hợp nhất các chức năng và trách nhiệm chính trong một khung định chế đã được chứng minh có hiệu quả, như kinh nghiệm của Bộ Công Thương (BCT) (hộp 2.4). Phương án này đã được một số quốc gia lựa chọn, ví dụ Hà Lan đã hợp nhất Bộ Kinh tế với Bộ Biến đổi khí hậu vì ưu tiên của biến đổi khí hậu (xem hộp 2.5). Các nước khác đã hợp nhất chương trình nghị sự về chuyển đổi số của họ xung quanh một thể chế mạnh (ví dụ: Cơ quan Dịch vụ số của Chính phủ ở Anh, GovTech ở Singapore và Bộ Kinh tế và Xã hội số của Thái Lan). Việc hợp nhất như vậy không nhất thiết là tất cả các chức năng và trách nhiệm thực hiện nên được tập trung vào một bộ hoặc một cơ quan, mà điều quan trọng là phải thiết lập các cơ chế thể chế hiệu quả để đảm bảo rằng các quyết định được phối hợp và tích hợp, như minh họa trong hộp 2.6, để triển khai được một chiến lược bảo trợ xã hội toàn diện.
Thứ ba, khung khổ phân cấp cần được điều chỉnh, vì sự phân tán hiện nay với số lượng các tỉnh thành nhiều đã trở nên không hiệu quả đối với việc thực hiện các ưu tiên phát triển ngày càng phức tạp, đòi hỏi sự phối hợp ở cấp vùng và tính kinh tế quy mô. Bất cập này đặc biệt rõ ràng ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, nơi có tới 12 tỉnh và một đô thị trên một diện tích chỉ khoảng 40.000 km2 . Trong khi đó, nhiều thách thức phát triển của Đồng bằng sông Cửu Long như biến đổi khí hậu và tài nguyên nước là thách thức xuyên biên giới. Hầu hết các quy tắc phân cấp tài khóa hiện tại (được thiết lập trong hệ thống ngân sách lồng ghép của đất nước) vẫn không đổi kể từ năm 1996. Việc giảm số lượng tỉnh và thành lập các cơ quan khu vực/vùng (ví dụ, một hội đồng điều phối khu vực/vùng) có thể là một lựa chọn, như Pháp và Nhật Bản thực hiện gần đây.
2.3.2. Tinh giản các quy trình và thủ tục hành chính để nâng cao hiệu lực của Chính phủ
Ưu tiên số 1: Thích ứng với quá trình toàn cầu hóa chậm hơn bằng cách tập trung vào nâng cao giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu và đẩy mạnh thương mại dịch vụ.
Ưu tiên số 2: Tăng tốc độ số hóa nền kinh tế
Ưu tiên số 3: Chuyển từ “tăng trưởng bằng mọi giá” sang “xây dựng một nền kinh tế xanh và bền vững”.
Ưu tiên số 4: Tăng cường cơ sở hạ tầng bằng cách cải thiện chất lượng chi tiêu công và gia tăng các giải pháp có sự tham gia của khu vực tư nhân.
Ưu tiên số 5: Cân bằng sự ổn định của ngành ngân hàng với việc mở rộng tài chính toàn diện và phát triển thị trường vốn về chiều sâu.
Ưu tiên số 6: Chuyển từ nỗ lực giảm nghèo từng phần sang một chương trình bảo trợ xã hội trên toàn quốc.
KẾT LUẬN: LIỆU VIỆT NAM CÓ THỂ TRÁNH ĐƯỢC BẪY THỂ CHẾ THU NHẬP TRUNG BÌNH KHÔNG?
Giống như hầu hết các quốc gia trên thế giới, Việt Nam sẽ phải tìm cách tái thiết tốt hơn sau đại dịch COVID-19 và đáp ứng tham vọng trở thành một nền kinh tế có thu nhập cao vào năm 2045. Con đường này khó khăn và gian nan, vì chỉ có một số rất ít quốc gia có thể chuyển từ vị trí thu nhập trung bình lên vị trí thu nhập cao trong 50 năm qua. Hàn Quốc chắc chắn là một trong những ví dụ thành công nhất khi tăng thu nhập bình quân đầu người lên gấp 6 lần trong 25 năm sau khi đạt mức thu nhập bình quân đầu người tương đương với mức của Việt Nam hiện nay. Ngược lại, Thái Lan chỉ tăng thu nhập bình quân đầu người của mình lên được 2,7 lần trong cùng một khung thời gian.
Rủi ro rơi vào bẫy thể chế thu nhập trung bình
Kết quả của quá trình vừa đi vừa dừng giữa cải cách thể chế táo bạo và cải cách từng bước này là chất lượng thể chế ở Việt Nam chỉ được cải thiện không đáng kể trong 25 năm qua. Dữ liệu từ các Chỉ số quản trị toàn cầu (WGI), thu thập thông tin hàng năm về sáu khía cạnh quản trị, cho thấy rằng chất lượng thậm chí đã hơi kém đi kể từ năm 2015.
Việc cải thiện chất lượng thể chế và khả năng thích ứng còn hạn chế là một mối lo, không chỉ vì điều này có nghĩa là nền tảng để triển khai thực hiện hiệu quả chưa được áp dụng rộng rãi, mà còn vì các thể chế chưa sẵn sàng cho giai đoạn phát triển kinh tế mới. Hiện nay có tương đối ít quốc gia có thu nhập trên trung bình mà không phải là nước sản xuất dầu mỏ và không có quốc gia thu nhập cao nào lại có điểm số quản trị thấp hơn Việt Nam. Khi một quốc gia càng đạt được tiến bộ trên nấc thang phát triển kinh tế, sẽ càng nhiều khả năng quốc gia đó buộc phải có các thể chế tốt hơn để quản lý các vấn đề xã hội xuất hiện cùng với các thị trường rộng lớn và tinh vi hơn, cũng như đáp ứng nhu cầu của một xã hội đòi hỏi cao hơn.
Việt Nam có nguy cơ rơi vào “bẫy thể chế thu nhập trung bình” nếu không đẩy nhanh tốc độ cải cách. Điều này có thể được chứng thực thêm bằng việc so sánh đã được thực hiện trước đó giữa Hàn Quốc và Thái Lan. Các quỹ đạo tăng trưởng khác nhau của hai nước này có thể được giải thích phần lớn bởi chất lượng của các thể chế của họ trong 25 năm qua. Nếu Hàn Quốc cải thiện thể chế một cách rõ rệt, thì Thái Lan lại ghi nhận sự suy thoái rõ rệt.